Helena Kerr
(Secretária de Gestão Pública do Município de São Paulo)

De que modernização na gestão pública queremos falar? Fomos convidados a debater nesta mesa o desafio de construir uma gestão pública eficiente tendo como meta estratégica a democratização da gestão. As realidades nacionais e regionais certamente colocarão diferentes ênfases nos problemas a serem enfrentados. Mas é certo que a administração pública precisa ser modernizada.

O que queremos com novas técnicas de gestão, com uso de tecnologia de informação nas nossas administrações municipais? Eficiência e inclusão andam necessariamente juntas? O discurso da modernização muitas vezes oculta grandes divergências. Estamos todos falando da mesma idéia de inovação na gestão pública e reestruturação da burocracia para melhorar a prestação de serviços urbanos e sociais para todos?

Quais são nossas idéias ou ideais de democratização da gestão pública? Com que instituições e projetos elas se realizam? Quais as possibilidades de se falar hoje numa gestão municipal democrática moderna e eficiente? Em particular nos países com problemas econômicos estruturais? Políticas públicas de âmbito nacional e internacional são necessárias para estimular e ampliar esforços locais de inovação?

Tenho certeza de que não existe consenso sobre a necessidade de criação de novas instituições para o controle e a concertação social. Quem quer uma nova regulação para enfrentar o uso desigual (e muitas vezes ilegal) do espaço urbano para tornar a vida urbana mais democrática?

Qual seria uma visão estratégica de reforma capaz de orientar uma transformação significativa da gestão pública em grandes centros urbanos como São Paulo?

Gostaria de pedir que nossos expositores falem de suas visões sobre para onde ir. Planos de vôo, mapas genéricos de visões de futuro. Queria também que tratassem da capacidade de governo. Novas formas de gestão pública são necessárias para lidar com a perda da capacidade dos governos. Qual o papel das tecnologias de informação para a coordenação das ações governamentais? Como melhorar a gestão do recurso estratégico que é o conhecimento?

Com as grandes transformações por que passam os governos locais, seria extremamente rico para nós, se possível, que nossos convidados de hoje abordassem estratégias de implantação das mudanças do modelo de gestão e de organização do trabalho que possam contribuir para o aumento da capacidade de governo municipal.

A sociedade contemporânea se caracteriza pela crescente diversidade, complexidade e fragmentação. Fica cada vez mais difícil obter consenso. Os governos precisam ser cada vez mais capazes de acompanhar a sociedade. A fragmentação aparece em identidades sociais mais temporárias, flexíveis e fluidas. Como contribuir para a reconstrução da coesão societal, identificar novos modos de encontros e responder a novas coalizões de interesses? Interessa ampliar o acesso à elaboração das políticas públicas?

Imagino que nesta tarde possamos analisar modelos de gestão (capazes de servir para prestação de contas e responsabilização), estratégias de transição, modelos de decisão e técnicas para aumento de capacidade estrutural (analítica e modelos de decisão, difusão e disseminação que ajude a dar coerência para as ações). Temos a expectativa de que os senhores possam ilustrar o tema com exemplos bem-sucedidos de modernização e de análise do papel dos atores que realizaram essas mudanças. Queremos também tratar dos limites e das possibilidades de equacionar estas questões no nível local.

De quais mudanças estamos falando?
1. Da mudança no padrão de gestão, o que envolve melhoria no gerenciamento de serviços sociais (gestão de rede de equipamentos), na regulação pública sobre a cidade, na administração do território e no próprio modelo de gestão.
2. Da implantação de novos sistemas de informação e gerenciamento, considerando-se que o uso intensivo da informática e das telecomunicações é condição necessária para a transparência, eficiência e acesso.
3. De uma verdadeira revolução no modelo de gestão de pessoas no setor público, revendo as concepções de carreira e democratizando as relações de trabalho.
4. De uma política efetiva de descentralização.
5. De uma estratégia de capacitação e de mudança de comportamento, para se criar processos reais novos e uma verdadeira mudança de padrão.


José Roberto Afonso
(Superintendente do BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Brasil)

Modernização na Gestão Pública era um tema tido como excêntrico, exótico, tanto que houve descrença quando o BNDES criou a linha para seu financiamento. Dentro do próprio BNDES, não acreditávamos que haveria interesse do setor público na modernização administrativa. No entanto fomos surpreendidos com o grande número de interessados.

Tratarei o tema esquematicamente com três enfoques: no primeiro abordarei a experiência brasileira recente; em seguida uma avaliação rápida desta experiência e por último farei considerações sobre o programa do BNDES e do caso específico da cidade de São Paulo.

A modernização tributária foi o ponto de partida para um processo mais amplo de reestruturação dos governos brasileiros. Neste processo, a implantação do governo eletrônico foi uma prioridade do governo federal e crescentemente nos governos subnacionais.

A demanda por fortes investimentos em novas tecnologias de informações e comunicação além cobrança da sociedade por melhores serviços públicos são algumas das razões para o interesse na modernização. Com esse impulso, temos inclusive ganhado reconhecimento internacional. Um bom exemplo é o prêmio dado pela Microsoft à Receita Federal, pelo sistema de entrega eletrônica da declaração de renda. No entanto, este processo de modernização tem sido rápido, desigual e descoordenado, como tudo na federação brasileira.

Os investimentos em modernização são de montante reduzido, mas trazem retornos elevados e contínuos, a começar pelo aumento da arrecadação. O processo foi ampliado pela criação de dois financiamento federais: o PMAT (Programa de Modernização Administrativa e Tributária e Gestão dos Setores Sociais Básicos) financiado pelo BNDES, que começou por inspiração no financiamento concedido pelo BID para modernização das máquinas fazendárias estaduais (PNAFEM - BID/MF).

Com a nova realidade fiscal, o foco inicial foi na administração tributária. Mas já avança em direção à modernização em setores sociais básicos, como saúde, educação e segurança, no qual a Prefeitura de São Paulo tem projeto pioneiro.

Na modernização da gestão pública, o autofinanciamento é mais importante que o financiamento externo. O que começa como um projeto deve tornar-se um processo, pois são feitos investimentos principalmente em equipamentos que se tornam obsoletos, demandando novos investimentos periodicamente.

Como avaliação da disponibilização de serviços dos estados na Internet, vemos que o resultado obtido é comprovadamente bom. De acordo com levantamento do Confaz e do BID de setembro de 2001, com 38 serviços que podem ser disponibilizados pelas fazendas estaduais na Internet, três estados brasileiros disponibilizam mais de 25 destes serviços. Sete estados disponibilizam mais de 15. São centros de excelência que começaram nas fazendas estaduais.

Pesquisa do IBGE derruba o mito de que os pequenos municípios são atrasados no Brasil. O grau de informatização apurado em pesquisa com 5506 municípios em 1999 foi surpreendentemente alto: quase 60% das prefeituras tinha cadastro imobiliário informatizado. Quase metade tinha cadastro eletrônico de INSS. Há nitidamente uma mudança e ainda um interesse enorme em se modernizar.

Pesquisa da ONU com 169 países para medir a presença do governo na web colocou o Brasil como o 18° do ranking. Estamos à frente de países como Itália e Japão. Dos três critérios para o ranking, o em que o Brasil mais se sobressaiu foi a disponibilização de pagar por serviços públicos e outras transações on line. Os critérios deficientes foram os de infra-estrutura de telecomunicações e capital humano.

O BNDES oferece apoio técnico e financeiro para os governos interessados em modernização. O apoio financeiro é realizado pelo PMAT, o técnico pelos dados do Banco Federativo. Os arquivos do Banco Federativo estão disponíveis gratuitamente na web, o que é barato e de fácil acesso.

O PMAT busca o fortalecimento das administrações municipais, com o aumento da arrecadação e aproveitamento do potencial de arrecadação tributária, redução da dependência das transferências e geração de recursos para investimentos sociais. É também fortalecida a capacidade gerencial, normativa e operacional das administrações pelo acesso às novas tecnologias de informação e comunicação. Seus focos são os cadastros fiscais de arrecadação e cobrança, fiscalização, legislação, contabilidade, patrimônio, gestão de recursos humanos, licitações e compras, contratos, energia, saúde, educação, ação social e atendimento ao cidadão.

A carteira total do PMAT conta com 31 cidades (onze capitais) já contratadas, 60 cidades (seis capitais) aprovadas e 95 municípios em exame, sendo três capitais. Numa primeira avaliação do PMAT percebemos que cada município tem uma experiência de destaque diferenciada. Isto porque cada projeto do PMAT é único, elaborado de acordo com a especificidade de cada cidade. O Instituto Pólis está realizando um estudo para medir os ganhos de receita dos municípios com o PMAT.

O projeto da Cidade de São Paulo, contratado no último dia 15 do mês passado, abrange as áreas fazendária, administrativa, energética e de saúde. A introdução da área de saúde é uma novidade do município de São Paulo. No entanto os outros municípios com projetos somente tributários podem negociar ampliação dos seus projetos.

Os impactos previstos do PMAT de São Paulo envolvem ganhos de receita de 1bilhão de reais por ano, nos próximos oito anos. Isto representa 26% de crescimento da receita em relação a 2001, provocando um efeito multiplicador da receita de 91. Associando à esperada redução de gastos, o efeito multiplicador geral do projeto será de 72 - o que significa 72 reais de ganho para cada 1 real investido.

Com este panorama da modernização, observamos uma nova cultura fiscal no Brasil, onde há menor ênfase nas mudanças legislativas e maior relevância na disciplina, transparência e responsabilidade fiscal, ou seja, trata-se de um novo padrão de governar. A despeito da diversidade de situações, observamos um cenário positivo e promissor. A Federação Brasileira está mudando muito rápido e, principalmente, para melhor.


Peter Spink
(Professor da Fundação Getúlio Vargas - SP e coordenador do Programa Gestão Pública e Cidadania, Brasil)

Modernização se refere à contemporaneidade. Modernizar é o processo de tornar atual, de responder à atualidade. Mas qual é a atualidade a que nos referimos? Uma parte desta atualidade são 7% das famílias brasileiras com renda familiar superior a R$ 3.000,00 e 40% da população nacional - 70 milhões de pessoas - vivendo com menos de R$ 2,50 por dia. Outra parte são as taxas de mortalidade infantil: tanto no Nordeste quanto no Sudeste, nos 20% mais ricos ela é de 10 mortos por mil nascidos e nos 20% mais pobres é de 100 por mil.

No Brasil, temos direitos civis enfraquecidos, com falta de segurança e de justiça, direitos políticos até há pouco restritos, mas agora em expansão, e direitos sociais de difícil acesso, cada vez mais ameaçados.

Na administração pública atual, não basta o puro crescimento da oferta de serviços públicos sem se prestar atenção à prática da cidadania. Perguntamos: é possível uma administração pública eficaz e efetiva preocupada com as conseqüências?

Para responder esta questão faremos um teste, utilizando o Programa Gestão Pública e Cidadania, da Fundação Getúlio Vargas, Fundação Ford e BNDES, criado em 1996. O programa visa encorajar, por meio de uma premiação anual, governos estaduais, municipais e organizações dos povos indígenas a resolverem suas questões públicas e necessidades da comunidade de maneira inovadora, e a divulgar, contar e disseminar estas práticas criativas.

Podem participar projetos, programas ou atividades que tenham no mínimo um ano efetivo de implantação. A inovação não é uma idéia, deve ser uma prática que produza impacto positivo na vida das pessoas diretamente afetadas, aumente o diálogo entre setor público e sociedade, além de usar os recursos de maneira responsável.

A participação na premiação tem sido bastante representativa: em 1996, ano de criação do programa, tivemos 629 inscritos. Em 1997, devido à realização de eleições municipais no ano anterior o número caiu para 297 inscritos. Com esta queda, resolvemos fazer uma pesquisa com todos os 629 inscritos em 96 para avaliar se a troca de mandato interrompeu as práticas. Percebemos que 80% dos programas ainda estavam em funcionamento, mesmo com a troca de prefeitos, o que revela continuidade das práticas. Em 1998 foram 631 inscritos, em 1999, 888. Em 2000 tivemos 946 e em 2001, 727, também pelo reflexo das eleições. Para este ano de 2002, temos 980 práticas inscritas.

Nos primeiros seis anos do Programa Gestão Pública e Cidadania, 21% das práticas inscritas eram dos governos estaduais, 78% dos governos municipais e 1% dos povos indígenas. Analisando a origem das práticas por região do país, vimos que a distribuição dos inscritos muito se assemelha à distribuição da quantidade de municípios em cada região geográfica. Analisando por tamanho da população, temos que as porcentagens de inscritos aproximadamente obedece à porcentagem de municípios brasileiros em cada faixa populacional.

Os próprios inscritos se caracterizam por áreas de atuação. As áreas variam de serviços públicos, educação e cidadania, desenvolvimento econômico e social, infra-estrutura e meio ambiente, judiciário e legislativo. Vemos uma distribuição por todas as áreas, com exceção do judiciário e legislativo, que inscrevem um número bastante reduzido de práticas.

Uma grande surpresa que tivemos com a análise das práticas vem das alianças e parcerias. as práticas inscritas envolvem parceria na maioria dos casos. Apenas 20% relataram não ter aliança ou parceria. Em quase metade, observamos parcerias tanto com outras agências públicas quanto com organizações da sociedade civil, um número muito significativo. Estas alianças envolvem organizações bem mais complexas que simplesmente ONG's de áreas de atuação especifica. Envolvem associações de moradores, empresas privadas, organizações de classe e sindicatos de trabalhadores, igreja entre outros. Mas, o que mais nos surpreendeu foi a razão das alianças.

Ao contrário do que se pensa usualmente, a principal razão das alianças não é dinheiro! É errônea a idéia que o setor público busca o setor privado para obter recursos para projetos. A maioria busca parceria técnica, operacional ou de implantação. Em um número maior de casos observou-se a parceria financeira entre dois entes governamentais. A relação buscada com o setor privado costuma ser mais de comunicação - troca de informações, opiniões, articulação social que solicitação de recursos.

Podemos também fazer uma comparação entre o modelo clássico de administração, baseado na autoridade, hierarquia, regras formais e fixas. Caracterizado por relações impessoais, ligadas ao papel (técnico 1, 2, 3) com uma divisão do trabalho em que cada um faz só o seu papel.

Na gestão de projetos da ação social, temos uma cultura de ação, onde se busca realizar com uma abordagem incremental, sem grandes preocupações com planejamento ou metas. São normalmente projetos que não têm um nome, que começam apenas como um problema que demanda solução. Não é o "Plano Estratégico de Recursos Hídricos" e sim o "problema da água" que depois pode vir a se tornar o tal "Plano".

Nesta abordagem de gestão, a gerência é vista como coordenação, de uma forma mais horizontal. Há um contato diário entre coordenação e operação. As pessoas não tem medo de usar suas habilidades, as habilidade são valorizadas no aprender fazendo. Muitas vezes exageramos no treinamento por não vermos as capacidades das pessoas.

Isto é o empowerment ("empoderamento") da gestão local. É isso que tem ocorrido em projetos como os inscritos no Programa Gestão Pública e Cidadania. As pessoas sabem que aquilo que elas estão realizando tem significado, que resolve algum problema prático. O importante é ser solidário, saber rir, ser movido pelo desafio, sem medo de errar. Essa dedicação é a essência do alto desempenho. E é isso que as empresas privadas buscam! Algo que estamos tendo na área pública, na gestão de projetos da ação social. É só dar espaço, liberdade e estímulo.

A nova gestão pública não é um sonho. Ela não só é possível como está acontecendo.

Ricardo Santiago
(Gerente do Departamento Regional de Operações I - BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento - Washington, EUA)

O BID possui mais de 40 países acionistas e mais da metade de seu capital vêm de países da América Latina e Caribe. O Brasil é o 2° maior acionista. O BID tem dado muita atenção à necessidade de programas de modernização da gestão pública na América Latina e Caribe. Eu teria duas formas de apresentar aqui o tema: de uma maneira conceitual ou por meio de exemplos do Brasil e da América Latina. Pois é isso que nós fazemos no BID, replicar experiências de êxito.

Em que contexto vamos discutir a modernização da gestão democrática? São dois os grandes temas do contexto relacionados aos trabalhos com governos subnacionais. O primeiro é o processo de urbanização da América Latina, extremamente acelerado. Hoje, 75% da população da América Latina é urbana. São 380 milhões de pessoas vivendo nas cidades. E o processo é inacabado: projeções indicam uma estimativa de que em 30 anos teremos 680 milhões de habitantes nas áreas urbanas. O segundo ponto é o momento histórico, com descentralização fiscal, política e de atribuições, acentuada pela Constituição Federal de 1988.

Quando pensamos na gestão democrática, é necessário consideramos também quatro grandes problemas: o primeiro é a imperfeição do marco regulatório do processo de transferência e descentralização. O segundo é a escassez de recursos para atender às demandas de resgate social. O terceiro são as habilidades (ou sua falta) e capacidade dos municípios e governos subnacionais para assumir as novas tarefas. O quarto e último é relacionado à questão da governabilidade, ou seja, administração para quê? No nosso contexto, o terceiro e quarto problemas são mais importantes.

Para o primeiro problema, o que precisamos fazer é definir uma estrutura bem desenhada de incentivos. Na Bolívia houve uma descentralização do sistema de estradas e rodagens para o âmbito municipal, mas não havia nenhum tipo de incentivo para os governos locais recuperarem ou construírem estradas e interligarem-se, ou seja, o sistema fracassou e está sendo revisto.

Quem assume a tarefa deve possuir incentivo e recurso para tal. Entramos, assim, no segundo problema, onde paradoxalmente afirmo que há grande necessidade de restrições orçamentárias, pois, principalmente pela a falta de recursos disponíveis, as decisões de investimento devem ser tomadas com responsabilidade. As formas de financiamento local devem ser bem definidas e privilegiar formas de investimento do setor privado.

Mas para isso há o requisito de sistemas de gerência financeira. O terceiro problema trata desta questão - da falta de aparato de gestão dos governos subnacionais. E de seus problemas de arrecadação, que aumentam a dependência de transferência de recursos.

Dentro deste problema são três os tipos de investimento que devem ser destacados: em sistemas de gestão de recursos humanos; em sistemas de gerenciamento fiscal (tal como o PNAF financiado pelo BID); e em sistemas de gerenciamento de estruturas que permitam flexibilidade.

Estes sistemas devem atender também a certas exigências e à transparência. Os sistemas de avaliação e controle dos recursos públicos no Brasil estão muito atrasados. Curiosamente, no próprio BID enfrentamos este problema de falta de avaliação e controle adequados. Não temos confiança de que muitos projetos na América Latina conseguirão atingir seus resultados. Contudo, buscamos que os níveis de desempenho exigidos sejam aceitáveis.

Quanto à questão da governabilidade do processo de modernização da gestão democrática, é necessário construir mecanismos eficientes e acessíveis de participação social. Principalmente mecanismos de representação e monitoramento. Há três componentes absolutamente relevantes: 1) atenção ao cidadão - atendimento eletrônico, agilidade, estabelecimento e atendimento de prazos, treinamento e capacitação dos servidores; 2) acesso às informações governamentais - transparência, responsabilização, audiências públicas, informações disponíveis na internet, etc.; 3) poder de tomada de decisão por parte do cidadão - reformas eleitorais para melhorar a representação, mecanismo de representação de minorias e outros.